青海：關于貫徹實施《中華人民共和國民族區域自治法》情況的調研報告
2011-12-23
青海：關于貫徹實施《中華群眾共和國民族區域自治法》情況的調研演講
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往年以來，根據省人大常委會立法調研義務布置，由省人大常委會副主任昂毛帶隊，省人大民族僑務外事委員會、省民宗委組成了結合調研組，分期就我省民族地域及部格外省區貫徹落實《中華群眾共和國民族區域自治法》（以下簡稱自治法）的情況中止了專題調研。為片面掌握自治法在不同省區、不同民族成分地域的貫徹實施情況，調研組肯定了“注重外部研討，增強外部考察”的義務理念，除在我省的海南州、果洛州、玉樹州等地展開調研外，還赴四川省阿壩藏族羌族自治州、甘孜藏族自治州和西藏自治區昌都等地域中止了調研，經過聽取義務匯報、座談、實地走訪等方式，了解掌握了各地貫徹實施自治法的情況。
一、貫徹實施民族區域自治法的次要成效
民族區域自治制度是我國處置和處置民族題手段一項根本政治制度，自治法是實施這一制度的根本法律，是我國民族義務法制化、規范化的次要保證。青海是個多民族聚居的省份，全省共有55個民族成份，現有多數民族人口共238萬多人，約占全省總人口的46%；在青海世居的多數民族有藏族、回族、土族、撒拉族、蒙古族等，其中土族、撒拉族是全國獨一在青海特有的多數民族。青海固然不是民族自治區，但全省民族自治地域占全省面積的98%以上，有6個自治州、7個自治縣。從這個角度來看，青海省的義務就是一個較大民族地域的義務，貫徹落實好自治法、做好民族義務，是我省多年來的義務重點。自治法公布實施的近二十年來，我省各級黨委、政府從外地實踐動身，根據自治法制定推進民族地域經濟社會展開的各項措施，處置民族自治中心經濟和社會展開中的實踐題目，取得了明顯成效。
（一）民族地域法制樹立片面推進
經過臨時不懈勤奮，6個自治州、7個自治縣均制定了本自治中心的自治條例。自治法訂正后，我省各自治州、自治縣根據國度法訂正的情況，及時對本自治中心的自治條例作了訂正。各自治中心還根據本州、縣的實踐，制定了推進外地經濟社會展開的單行條例，如海西州制定了《海西蒙古族藏族自治州礦產資源管-理條例》、《海西蒙古族藏族自治州水資源管-理條例》，海南州制定了《海南藏族自治州民族教育義務條例》，果洛州制定了《果洛藏族自治州生態環境保護條例》，玉樹州制定了《玉樹藏族自治州展開集體公營經濟條例》，等等。至2010年底，我省各民族自治中心制定經過并提請省人大常委會同意經過的自治條例、單行條例共160余件，這些條例觸及各自治州、自治縣的政治、經濟、文明、教育、科技、生態樹立和資源環境保護等各個范疇，為我省民族地域經濟社會各項事業的展開提供了有力的法制保證。
（二）經濟疾速展開
1、經濟實力分明增強。國度實施西部大開拓戰略以來，特地是國務院制定出臺《關于支撐青海等省藏區經濟社會展開的若干看法》以來，我省各族群眾深化貫徹迷信展開觀，同心協力，堅強拼搏，打敗了包括玉樹地震在內的各種嚴峻應戰和考驗，經濟失掉了疾速展開，民族地域經濟實力也分明得以增強。2010年，全省完成消費總值1350.43億元，財政普通預算收入到達205 億元，完成了歷史性打破。全省流動資產投資完成1068.7億元，添加33.5%，其中藏區投資添加39.2%，民族地域的投資已成為一項重點義務。財政轉移領取力度不時加大，有力拉動了多數民族地域的經濟展開。以玉樹縣為例，2006年至2010年，下級財政共下達民族地域轉移領取資金12365萬元，根本保證了該縣國度機關一般運轉、財政供養職員工資足額發放、根底教育一般經費收入。同時，自動樹立高原古代生態農牧業，在民族地域加大新型農牧業技術推行義務力度，勤奮提高農畜產品加工轉換率，增強了民族地域自我展開才能。近年來省委省政府提出的“四個展開”戰略思想、“四區兩帶一線”展開大綱以及青海省“十二五”規劃，更是在深化掌握民族地域展開態勢上提出的、旨在推進我省民族地域經濟展開的一系列次要舉措，這些戰略規劃的實施，有力地推進了我省民族地域經濟展開，不時強大了我省民族地域經濟實力。
2、根底設備分明改善。自治法第五十六條第一款規則“國度根據同一規劃和市場需求，優先在民族自治中心公道布置資源開拓項目和根底設備樹立項目”。依照這一規則，我省一直注重民族地域的根底設備樹立義務，制定規劃，優先布置，不時加大民族地域流動資產投資力度。拉西瓦、積石峽等水電站建成投產，格爾木大型光伏電站并網投運，改善了民族地域的電力供給；玉樹機場建成通航，丹拉國道西寧西過境高速公路建成通車，蘭新鐵路第二雙線、西格段增建二線、青藏交直流聯網工程等23項重點根底設備項目放慢實施，改善了民族地域的交通條件；發動了迄今范圍最大的黃河谷地百萬畝土地開拓拾掇項目，展開了15個國度級小型農田水利重點縣樹立，放慢樹立河湟特征農業百里長廊，鼎力推進了民族地域農業示范園區樹立和設備農業展開。這些在我省民族地域展開的樹立項目，為我省民族地域久遠展開添加了潛力。
3、生態環境得以保護。青海是三江之源、中華水塔、山水之宗，是國度次要的生態屏障。我省民族地域嚴厲落實自治法、國度相關政策的職責規則，一直將生態保護與樹立作為一項重點義務，采取多種措施保證生態平安。三江源天然保護區生態保護和樹立進度放慢，效益開端顯現，以瑪多為例，其千湖之縣的生態復原分明。青海湖流域周邊地域生態環境分析管-理防沙治沙、植樹造林、水土堅持等工程已根本完成樹立義務；退耕還林、退牧還草、荒山造林、三北防護林和天保工程已片面完成樹立義務。隨著這些重點工程的實施，我省民族地域的生態環境有了必定的改善，生態環境好轉趨向得以遏制，為長江、黃河下游省區經濟展開乃至國度的片面可繼續展開做出了次要奉獻。
（三）社會事業和民生樹立失掉片面增強
教育事業片面展開。制定了中臨時教育變革展開規劃大綱，仔細落實民族地域各類教育項目樹立投資，大幅添加藏區權益教育教員編制。民族地域中小學布局調整和校舍平安、教育資源整合等義務放慢推進，“兩基”攻堅如期完成，經過“兩免一補”、提高寄宿制貧窮先生生活補助規范等方式，無效擴展了民族地域先生承受權益教育的提高面，民族地域先生的進修、生活條件失掉改善。仔細落實“雙語”教學、高考招生照應、民族班的樹立等政策，少量多數民族中、初級人才鋒芒畢露。
醫療衛惹事業取得新停頓。多年來，我省一直注重對民族地域醫療衛惹事業索取政策傾斜，使民族地域城鎮醫療水平有所提高，農牧區的醫療條件逐漸失掉改善，多數民族大眾看病難題目有所緩解，多數民族大眾預期壽命失掉晉升，新型農牧區協作醫療率先在全國完成。經過制定《青海省展開中藏醫條例》、《青海省展開中藥藏藥蒙藥條例》等省級中心性法規，保護、傳承、展開了民族醫藥文明。
不時完美公共文明效勞體系。民族地域鄉鎮分析文明站、播送電視村村通等重點工程放慢推進，全省播送、電視分析人口掩蓋率辨別到達90%和95%。各民族自治中心經過舉行民運會等方式豐厚大眾文明生活，增強各族大眾體質。在我省民族地域展開的環青海湖國際自行車賽、搶渡黃河極限應戰賽等嚴峻國際賽事，擴展和晉升了青海的影響力。
實在保證和改善民生。依照自治法的相關規則和國度政策對民族地域幫助力度的加大，民族地域的大眾得以更多實惠。2010年，我省城鎮居民人均可安排收入13855元，農牧民人均純收入3863元。“十一五”時期，在海南州同德縣，2010年農牧民人均純收入和城鎮居民收入延續四年堅持兩位數添加，辨別到達4745元和13005元，比2005年辨別添加了77%和115%。在我省寬廣民族地域，城鄉低保、社會救助、失業安全金、最低工資和艱辛遙遠地域補助等規范片面提高，廉租房、游牧民定居等保證性住房樹立不時推進，有力地改善了民生。
（四）多數民族大眾大眾各項權益失掉實在保證
第一，多數民族政治權益失掉保證。省內世居的藏族、蒙古族、回族、土族、撒拉族都樹立了本民族的自治中心；全省6個自治州、7個自治縣的自治機關，都依照自治法的相關規則，由實施自治的主體多數民族擔任次要指導；在各指導班子及其職能部分中，都裝備必定數手段多數民族大眾。假如洛州班瑪縣，全縣多數民族大眾占總大眾人數的56.7%，歷屆縣委委員、縣人大代表、縣政協委員中，藏族所占比例到達三分之二。在海南州貴德縣，全縣大眾總數為2236人，其中多數民族大眾909人，占全縣大眾總數的40.65%，科級以上指導大眾399名，其中多數民族172名，占43.1%。多數民族當家作主，自主管-理本民族地域各項事務的權益失掉落實。
第二，多數民族言語文字、風俗習氣、宗教信奉失掉尊重。6個自治州的相關單行條例均對外地民族言語文字的運用、保護和展開做了立法規則。在民族地域中小學普遍展開“雙語教學”；民族地域司法審訊進程中能夠根本保證訴訟參與人運用本民族言語文字參與訴訟。為實在保護穆-斯-林大眾的飲食風俗，省人大常委會制定了《青海省清真食品消費運營管-理條例》，保證了清真食品的供給。針對宗教事務活動，省人大常委會制定了《青海省宗教事務條例》；6個自治州除玉樹州因地震緣由未將相關條例報省人大常委會審批外，均制定了本州的藏傳佛教事務條例，實在規范、保護了民族地域的一般宗教活動。
二、自治法貫徹實施中具有的題目
在調研中我們了解到，我省固然在貫徹實施自治法義務方面取得了必定的成果，但與片面落實自治法的各項方式、片面落實黨和國度對民族地域的各項政策的總體請求來看，還有必定的差異，對自治法的貫徹實施還具有一些題目。
（一）配套法規樹立不夠，必定水平影響自治權的行使。省內各民族自治中心固然根據憲法、自治法的相關規則，制定了一些自治法的配套法規、單行條例，但與國度全體的法制樹立步伐相比，仍顯得絕對滯后。自治條例、單行條例的方式復雜反復上位法的規則，互相照抄照搬，沒有很好地一般中心特征。此外，自治中心的立法機關對憲法、自治法規則的“對不合適外地實踐情況的下級國度機關的決議、決議、命令和指示，可經過法定順序變通實施或許中止實施”的變通權熟習不到位，部分自治中心在運用變通權時，僅根據外地民族風俗就結婚年齡做出了變通規則，沒有在推進自治中心經濟社會展開的更為普遍的范疇加以行使，沒有充沛發揚這一次要權利的作用。
（二）宣揚缺少，一些部分對自治法的次要性的熟習不到位。在我們調研的各民族自治中心，相關部分都能夠自動自動采取發放宣揚印刷品、展開法律學問提高、專項宣揚等方式，在本自治區域內外向寬廣大眾中止相關自治法的宣揚，但一些的確能夠索取民族自治中心項目資金支撐、在貫徹落實自治法推進民族自治中心經濟社會展開等方式方面負有次要職責的下級國度機關，卻對自治法缺少必要的了解和公道的熟習，以為進修貫徹自治法，是民族自治中心本人的事，是多數民族大眾大眾本人的事。一方面，部分下級機關及指導對己身承當的協助民族地域放慢展開的職責熟習缺少，對憲法、自治法規則的自治中心可根據外地實踐對國度法律、政策變通實施的熟習不到位，不情愿舍利放權，履職才能完善；另一方面，部分自治中心的指導也對外地依法享有的自治權不夠注重，不敢充沛行使自治權，依法行使自治權的認識有待提高。
（三）政策傾斜力度不夠，一些優惠政策無法落實。一是配套資金減免義務不到位。下級機關在做項目立項義務時，常常請求中心要有配套資金，而民族地域由于展開根底單薄、中心財政實力無限，常常不能提供足夠的配套資金。如，互助土族自治縣2009年全縣項目資金合計27889.06萬元，其中中心領取5035萬元，省財政撥付13963.06萬元，互助縣要配套8891萬元，而該縣2009年中心普通預算收入只要8000萬元。門源回族自治縣2008年財政配套資金1788萬元，占普通預算收入3402萬元的52.56%；2009年配套資金達3621.15萬元，占普通預算收入3793萬元的95.5%；2010年，門源縣估計配套資金達6738.06萬元，占普通預算收入4248萬元的158.62%。以上數據闡明，我省民族地域財政配套數額高、壓力大，且財政配套資金數額逐年下跌，超出了自治中心財政的領取才能。二是下級機關在制定政策、下達資金時，對民族地域的實踐缺少片面掌握，很多資金按條下達，不能做到條塊分離、打包分配，影響了資金運用成效。三是財政轉移領取力度缺少，補助額度不夠，不能滿意自治中心展開需求。四是稅收優惠政策落實不到位，礦產資源開拓彌補機制有待健全。一些在自治中心自主展開的企業，沒有能夠依照自治法的相關規則享用稅收優惠政策。一些在民族地域投資營利的企業，在民族自治地域開廠設礦，應用外地資源獲取高額成本，但由于注冊地不在民族地域，少量稅收被注冊地收取，構成了民族地域捐軀環境資源、稅收卻被非民族地域收走的不良場面。五是生態彌補機制不健全。我省寬廣民族地域，特地是青南地域，處于三江源頭，是長江、黃河、瀾滄江等次要河流的起源地。這些年來，這些地域以捐軀本身的短期、部分利益為代價，對下游地域、全國乃至亞太地域生態樹立、環境保護作出了次要奉獻，理應享用公道的生態彌補，但由于相關的彌補機制還不健全、政策還不完美，對民族自治中心中止生態彌補的規則落實不到位。
（四）民族人才培育力度不夠，民族言語文字保護和展開仍需勤奮。在民族自治中心，各行業的多數民族人才的培育、選拔義務仍需勤奮推進。多數民族大眾在一些職業資歷考試方面，如司法考試、執業醫師資歷考試的經過率較低，使得民族地域多數民族法官、檢察官、醫生嚴峻充足。在司法審訊范疇、民族地域公共效勞范疇，知曉外地民族言語文字、風俗習氣的民族“雙料”大眾越來越少，無法為寬廣大眾提供更無效效勞。“雙語”教學等措施，固然在必定層面上保護了民族言語文字，但與大眾的理想需求仍有必定的差異。
三、幾點看法和倡議
針對調研中發覺的題目，為更好地貫徹落實自治法的各項規則，調研組提出以下義務倡議：
（一）加大自治法配套法規樹立力度，放慢民族地域的社會展開。要依照省人大常委會立法規劃項目布置，做好我省實施自治法方法的立法義務。在實施方法的立法進程中，相關立法部分要根據自治法，拿出詳細措施和方法，使自治法、國務院實施方法的準繩規則詳細化，確保民族自治中心能實在享用到法律規則的優惠政策，逐漸樹立和完美下級國度機關協助民族自治中心展開的長效機制。此外，要嚴密分離民族自治中心的特性和需求，行使好變通權，經過民族地域法制的健全完美，為民族自治中心變革、展開、波動義務提供法制保證。要處置好民族自治地域多數民族大眾最關懷、最間接、最理想的利益題目，落實惠及民生的優惠政策，將資金投入進一步向民族地域的教育、衛生、文明、社會保證等公共效勞傾斜，加大幫助力度，推進民族地域的調和社會樹立。
（二）增強進修，普遍宣揚，提高熟習，實在增強貫徹民族區域自治法的義務感和盲目性。自治法是各族大眾大眾、各級國度機關都應恪守的國度根本法律，必定要提高各族大眾大眾、社會各界，特地是各級指導大眾對貫徹實施自治法臨時性、次要性的熟習，采取實在無效措施，增強進修宣揚和教育，深入了解自治法的法律位置和次要作用。民族自治中心的下級國度機關要樹立依自治法實行職責的認識，不能以為貫徹落實自治法只是民族自治中心的事情，要明白本身協助民族自治中心放慢展開的法定職責和權益，增強貫徹實施自治法的義務感和盲目性。制定政策的相關職能部分，要進一步增強進修，實在掌握黨和國度的民族政策，熟習相關法律規則，增夸大研，深化了解民族自治中心的實情，使制定出的政策愈加契合民族地域的實踐。各民族自治中心也要加大對自治法的進修宣揚力度，自治機關要正當、充沛、實在行使好自治權。
（三）仔細貫徹自治法及國務院的相關規則，使民族地域的各項優惠政策落到實處。自治法第三十二條第三款規則：“民族自治中心在全國同一的財政體制下，經過國度實施的規范的財政轉移領取制度，享用下級財政的照應”；國務院實施民族區域自治法若干規則第七條第三款規則：“國度布置的根底設備樹立項目，需求民族自治中心承當配套資金的，恰當升高配套資金的比例。民族自治中心的國度扶貧重點縣和財政艱難縣的確有力擔負的，免除配套資金”。法律法規對多數民族地域財政配套方面明白規則了優惠政策，但在實踐中，這樣的好政策、好規則并沒有失掉很好的貫徹實施，因而，必需嚴厲依照法律法規的規則做好相關義務，在加大民族地域項目樹立投資力度的同時，特地要思索民族地域經濟落伍的實踐情況，特地在一些民生工程項目方面，要加大轉移領取力度，提高補助額度，按法律、法規規則升高配套資金比例，以加重民族地域群眾大眾和中心政府的擔負，確保樹立項手段方案布置和成功實施。
（四）實施生態彌補和資源開拓彌補，添加民族自治地域財政收入，增強民族自治地域自我展開才能。調研中我們了解到，作為一個生態大省，我省很多民族地域近年來一直努力于環境保護義務，為了保護生態環境，將那些能夠推進自治地域經濟展開，但對生態環境構成損傷的項目拒之門外，環境保護好了，下游群眾受害了，但本身經濟展開和財政收入遭到了影響。還有一些自治中心，引進了一些資源開拓項目，但囿于制度所限，稅收根本被國度和省上收走，引進的投資項目給外地只是帶來了一些社會效應，經濟效益上得不到分明改善。為此，必需建立生態環境保護彌補機制，明白彌補范疇、規范和順序，完美彌補政策，實施公道彌補，實在保護對國度生態環境保護作出奉獻的民族自治中心的利益。在自治中心征收的礦產資源彌補費、水資源彌補費等，要優先布置用于民族自治中心；在肯定資源稅等各項收益的中心分紅比例時，要實在照應民族自治中心的利益。
（五）對不契合民族地域的優惠措施中止清算，提高民族地域分析展開水平。國度實施西部大開拓戰略以來，西部民族地域經濟展開、社會提高、民族勾結、內地波動，各項事業取得了明顯成果，為全國經濟展開開拓了新的寬廣空間，有力地推進了區域經濟諧和展開。為了招商引資，西部大開拓以來，國度和我省對一些投資項目規則了減免稅費的優惠措施，這些優惠措施曾對引進投資起到了自動作用。但從目前來看，一些項目使投資者取得了豐潤的報答，特地是一些資源開拓的項目上，投資人賺了錢，但資源干涸了，環境受損了，大眾卻沒有失掉幾實惠，中心政府根據政策還不能收稅，這是不公道的。因而，對一些優惠政策，該當謹慎看待，做一次清算，將那些的確能夠惠及民生、擴展失業、推進中心經濟展開的項目歸入優惠范疇即可。
（六）增強民族大眾人才隊伍樹立。做好培育、選拔和運用多數民族大眾義務，關于放慢多數民族和民族地域經濟社會展開、推進民族勾結提高事業和調和社會樹立具有決議性意義。要進一步完美培育、選拔和運用多數民族大眾機制，添加多數民族大眾數目，改善構造，提高素質。仔細落實民族自治中心國度機關指導職員中裝備區域自治的民族大眾的規則，在公然選拔、協作上崗裝備指導大眾時，能夠劃出相應名額和崗位，定向選拔多數民族大眾。進一步完美錄用、聘用國度義務職員對多數民族公民照應的規則，采取定名額、定比例、降條件等照應性措施，確保民族自治中心多數民族公民能“進得來、用得上、留得住”。在醫師資歷考試、國度司法考試等職業資歷考試方面，采取特別措施，對民族地域的報考職員、多數民族報考職員、知曉“雙語”的報考職員，采用降分、規定經過率等方式，恰當升高職業門檻。同時，制定和完美配套優惠政策，鼓舞和支撐各級各類人才到民族自治中心義務。根源青海人大網)
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